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图书分类

Book classification
  1. 本书为系列书“铁路改革研究丛书”中的一本。改革目标与路径是全面深化铁路改革的关键问题之一。本书在研究国外铁路以及我国国有企业改革目标与路径实践与启示的基础上,对我国铁路改革目标与路径进行深入分析,通过理论研究与实践分析相结合的方法,提出我国铁路改革的12个目标和“六步走”的全面深化铁路改革路径。本书适合运输政策、经济管理、交通运输规划与管理等领域相关研究机构的科研人员阅读,也可供相关业界与政府机关...查看更多
  2. 总 序 
    我国铁路改革始于20世纪70年代末。在过去的40多年里,铁路的数次改革均因铁路自身的发展不足或改革的复杂性而搁置,铁路改革已大大滞后于国家的整体改革和其他行业改革,因而铁路常被称为“计划经济最后的堡垒”。2013年3月,国家铁路局和中国铁路总公司[ 2019年6月18日,中国铁路总公司正式改制挂牌成立中国国家铁路集团有限公司。](以下简称铁总)分别成立,我国铁路实现了政企分开,铁路管理体制改革再一次成为行业研究的热点。
    以中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议(简称中共十八届三中全会)为标志,全面深化铁路改革已经站在新的历史起点上。在新的时代背景下,全面深化铁路改革,必须充分考虑当前我国的国情、路情及铁路行业发展中新的关键问题,并探索解决这些关键问题的方法。经过较长时间的调研与思考,作者认为当前深化铁路改革必须解决如下12个关键问题。
    第一,铁路国家所有权政策问题。国家所有权政策是指有关国家出资和资本运作的公共政策,是国家作为国有资产所有者要实现的总体目标,以及国有企业为实现这些总体目标而制定的实施战略。目前,如何处理国家与铁路之间的关系,如何明确国有经济在铁路行业的功能定位与布局,以及国有经济如何在铁路领域发挥作用,是全面深化铁路改革在理论层面的首要关键问题。
    第二,铁路网运关系问题。铁路网运合一、高度融合的经营管理体制,是阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”,也是铁路混合所有制难以推进、公益性补偿机制难以形成制度性安排的根源,因而是深化铁路改革难以逾越的体制性障碍。如何优化铁路网运关系,是全面深化铁路改革在实践层面的首要关键问题。
    第三,铁路现代企业制度问题。中共十八届三中全会明确提出,必须适应市场化、国际化的新形势,进一步深化国有企业改革,推动国有企业完善现代企业制度。我国铁路除了工程、装备领域企业之外,铁总及所属18个铁路局[ 2017年7月“铁路改革研究丛书”第一批两本书出版时,18个铁路局尚未改制为集团有限公司,为保持丛书总序主要观点一致,此次修订仍然保留了原文的表述方式(类似情况在丛书总序中还有数处)。]、3个专业运输公司绝大多数均尚未建立起完善且规范的现代企业制度,公司制、股份制在运输主业企业中还不够普及。
    第四,铁路混合所有制问题。发展铁路混合所有制不仅可以提高铁路国有企业的控制力和影响力,还能够提升铁路企业的竞争力。当前[ 此处是指2017年7月“铁路改革研究丛书”第一批两本书出版的时间。截至本丛书总序此次修订时,铁路混合所有制已经取得了积极进展,但是铁路国有资本总体影响力与控制力仍然较弱。]我国铁路运输主业仅有3家企业(分别依托3个上市公司作为平台)具有混合所有制的特点,铁总及其所属企业国有资本均保持较高比例甚至达到100%,铁路国有资本总体影响力与控制力极弱。
    第五,铁路投融资体制问题。“铁路投资再靠国家单打独斗和行政方式推进走不动了,非改不可。投融资体制改革是铁路改革的关键,要依法探索如何吸引社会资本参与。”[ 2014年8月22日,国务院总理李克强到中国铁路总公司考察时做出上述指示。]虽然目前从国家、各部委到地方都出台了一系列鼓励社会资本投资铁路的政策,但是效果远不及预期,铁路基建资金来源仍然比较单一,阻碍社会资本进入铁路领域的“玻璃门”依然存在。
    第六,铁路债务处置问题。铁总在政企分开后承接了原铁道部的资产与债务,这些巨额债务长期阻碍着铁路的改革与发展。2016年,铁总负债已达4.72万亿元(较上年增长15%),当年还本付息就达到6203亿元(较上年增长83%);随着《中长期铁路网规划(2016—2030)》(发改基础〔2016〕1536号)的不断推进,如果铁路投融资体制改革不能取得实质性突破,铁路债务总体规模将加速扩大,铁路债务风险将逐步累积。
    第七,铁路运输定价机制问题。目前,铁路运输定价、调价机制还比较僵化,适应市场的能力还比较欠缺,诸多问题导致铁路具有明显技术优势的中长途以及大宗货物运输需求逐渐向公路运输转移。建立科学合理、随着市场动态调整的铁路运价机制,对促进交通运输供给侧结构性改革、促进各种运输方式合理分工具有重要意义。
    第八,铁路公益性补偿问题。我国修建了一定数量的公益性铁路,国家铁路企业承担着大量的公益性运输。当前铁路公益性补偿机制存在制度设计缺失、补偿对象不明确、补偿方式不完善、补偿效果不明显、监督机制缺乏等诸多问题。公益性补偿机制设计应从公益性补偿原理、补偿主体和对象、补偿标准、保障机制等方面入手,形成一个系统的制度性政策。
    第九,铁路企业运行机制问题。目前,国家铁路企业运行机制仍受制于铁总、铁路局两级法人管理体制,在前述问题得到有效解决之前,铁路企业运行的有效性和市场化不足。而且,铁总和各铁路局目前均为全民所有制企业,实行总经理(局长)负责制,缺少现代企业制度下分工明确、有效制衡的企业治理结构,决策与执行的科学性有待进一步提高。
    第十,铁路监管体制问题。铁路行业已于2013年3月实现了政企分开,但目前在市场准入、运输安全、服务质量、出资人制度、国有资产保值/增值等方面的监管还比较薄弱,存在监管能力不足、监管职能分散等问题,适应政企分开新形势的铁路监管体制尚未形成。
    第十一,铁路改革保障机制问题。全面深化铁路改革涉及经济社会各方面的利益,仅依靠行政命令等形式推进并不可取。只有在顶层设计、法律法规、技术支撑、人力资源以及社会舆论等保障层面形成合力,完善铁路改革工作保障机制,才能推进各阶段工作的有序进行。目前,铁路改革的组织领导保障、法律法规保障、技术支撑保障、人力资源保障、社会舆论环境等方面没有形成合力,个别方面还十分薄弱。
    第十二,铁路改革目标路径问题。中共十八届三中全会以来,电力、通信、油气等关键领域改革已取得重大突破,但关于铁路改革的顶层设计尚未形成或公布。个别非官方的改革方案对我国国情与铁路的实际情况缺乏全面考虑,并对广大铁路干部职工造成了较大困扰。“十三五”是全面深化铁路改革的关键时期,当前亟须结合我国铁路实际研讨并确定铁路改革的目标与路径。
    基于上述对铁路改革发展12个关键问题的认识,作者经过广泛调研并根据党和国家有关政策,初步形成了一系列研究成果,定名为“铁路改革研究丛书”,主要包括12本专题和3本总论。
    (1)《铁路国家所有权政策研究》:铁路国家所有权政策问题是全面深化铁路改革在理论层面的首要关键问题。本书归纳了国外典型行业的国家所有权政策的实践经验及启示,论述了我国深化国有企业改革过程中在国家所有权政策方面的探索,首先阐述了铁路国家所有权政策的基本概念、主要特征和内容,然后阐述了铁路的国家所有权总体政策,并分别阐述了铁路工程、装备、路网、运营、资本等领域的国家所有权具体政策。
    (2)《铁路网运关系调整研究》:铁路网运关系调整是全面深化铁路改革在实践层面的首要关键问题。本书全面回顾了国内外网络型自然垄断企业改革的成功经验(特别是与铁路系统相似度极高的通信、电力等行业的改革经验),提出了“路网宜统、运营宜分、统分结合、网运分离”的网运关系调整方案,并建议网运关系调整应坚持以“顶层设计+自下而上”的路径进行。
    (3)《铁路现代企业制度研究》:在现代企业制度基本理论的基础上,结合国外铁路现代企业制度建设的相关经验和国内相关行业的各项实践及其启示,立足于我国铁路建立现代企业制度的现状,通过理论研究与实践分析相结合的方法,提出我国铁路现代企业制度建设的总体思路和实施路径,包括铁总改制阶段、网运关系调整阶段的现代企业制度建设以及现代企业制度的进一步完善等实施路径。
    (4)《铁路混合所有制研究》:我国国家铁路企业所有制形式较为单一,亟须通过混合所有制改革扩大国有资本控制力,扩大社会资本投资铁路的比例,但是网运合一、高度融合的体制是阻碍铁路混合所有制改革的“玻璃门”。前期铁路网运关系的调整与现代企业制度的建立为铁路混合所有制改革创造了有利条件。在归纳分析混合所有制政策演进以及企业实践的基础上,阐述了我国铁路混合所有制改革的总体思路、实施路径、配套措施与保障机制。
    (5)《铁路投融资体制研究》:以铁路投融资体制及其改革为研究对象,探讨全面深化铁路投融资体制改革的对策与措施。在分析我国铁路投融资体制改革背景与目标的基础上,借鉴了其他行业投融资改革实践经验,认为铁路产业特点与网运合一体制是阻碍社会资本投资铁路的主要原因。本书研究了投资决策过程、投资责任承担和资金筹集方式等一系列铁路投融资制度,并从投融资体制改革的系统性原则、铁路网运关系调整(基于统分结合的网运分离)、铁路现代企业制度的建立、铁路混合所有制的建立等方面提出了深化铁路投融资体制改革的对策与措施。
    (6)《铁路债务处置研究》:在分析国内外相关企业债务处置方式的基础上,根据中共十八大以来党和国家国有企业改革的有关政策,提出应兼顾国家、企业利益,采用“债务减免”“债转资本金”“债转股”“产权(股权)流转”等措施合理处置铁路巨额债务,并结合我国国情、路情以及相关政策,通过理论研究和实践分析,提出了我国铁路债务处置的思路与实施条件。
    (7)《铁路运输定价机制研究》:在铁路运价原理的基础上阐述价值规律、市场、政府在铁路运价形成过程中的作用,阐述了成本定价、竞争定价、需求定价3种方式及其适用范围,研究提出了针对具有公益性特征的路网公司采用成本导向定价,具有商业性特征的运营公司采用竞争导向定价的运价改革思路。
    (8)《铁路公益性补偿机制研究》:分析了当前我国铁路公益性面临补贴对象不明确、补贴标准不透明、制度性安排欠缺等问题,认为公益性补偿机制设计应从公益性补偿原理、补偿主体和对象、补偿标准、保障机制等方面形成一个系统的制度性政策,并从上述多个层面探讨了我国铁路公益性补偿机制建立的思路和措施。
    (9)《铁路企业运行机制研究》:国家铁路企业运行机制仍受制于铁总、铁路局两级法人管理体制,企业内部缺乏分工明确、有效制衡的企业治理结构。在归纳分析国外铁路企业与我国典型网络型自然垄断企业运行机制的基础上,提出了以下建议:通过网运关系调整使铁总“瘦身”成为路网公司;通过运营业务公司化,充分发挥运输市场竞争主体、网运关系调整推动力量和资本市场融资平台三大职能;通过进一步规范公司治理和加大改革力度做强、做优铁路工程与装备行业;从日益壮大的国有资本与国有经济中获得资金或资本,建立铁路国有资本投资运营公司,以铁路国资改革促进铁路国企改革。
    (10)《铁路监管体制研究》:通过分析我国铁路监管体制现状及存在的问题,结合政府监管基础理论及国内外相关行业监管体制演变历程与经验,提出我国铁路行业监管体制改革的总体目标、原则及基本思路,并根据监管体制设置的一般模式,对我国铁路监管机构设置、职能配置及保障机制等关键问题进行了深入分析,以期为我国铁路改革提供一定的参考。
    (11)《铁路改革保障机制研究》:在分析我国铁路改革的背景及目标的基础上,从铁路改革的顶层设计、法律保障、政策保障、人才保障和其他保障等方面,分别阐述其现状及存在的问题,并借鉴其他行业改革保障机制实践经验,结合国外铁路改革保障机制的实践与启示,通过理论研究和分析,提出了完善我国铁路改革保障机制的建议,以保证我国铁路改革相关工作有序推进和持续进行。
    (12)《铁路改革目标与路径研究》:根据党和国家关于国企改革的一系列政策,首先提出了铁路改革的基本原则(根本性原则、系统性原则、差异性原则、渐进性原则、持续性原则),然后提出了我国铁路改革的目标和“六步走”的全面深化铁路改革路径,并对“区域分割”“网运分离”“综合改革”3个方案进行了比选,最后从顶层设计、法律保障、人才支撑等方面论述了铁路改革目标路径的保障机制。
    在12个专题的基础上,作者考虑到部分读者的时间和精力有限,将全面深化铁路改革的主要观点和建议进行了归纳和提炼,撰写了3本总论性质的读本:《全面深化铁路改革研究:总论》《全面深化铁路改革研究:N问N答》《全面深化铁路改革研究:总体构想与实施路线》。其中,《全面深化铁路改革:N问N答》一书采用一问一答的形式,对铁路改革中的一些典型问题进行了阐述和分析,方便读者阅读。
    本丛书的主要观点和建议,均为作者根据党和国家有关政策并结合铁路实际展开独立研究而形成的个人观点,不代表任何机构或任何单位的意见。
    感谢西南交通大学交通运输与物流学院为丛书研究提供的良好学术环境。丛书的部分研究成果获得西南交通大学“中央高校基本科研业务费科技创新项目”(26816WCX01)的资助。本丛书中《铁路投融资体制研究》《铁路债务处置研究》两本书由西南交通大学中国高铁发展战略研究中心资助出版(2017年),《铁路国家所有权政策研究》(2682018WHQ01)(2018年)、《铁路现代企业制度研究》(2682018WHQ10)(2019年)两本书由西南交通大学“中央高校基本科研业务费文科科研项目”后期资助项目资助出版。感谢中国发展出版社宋小凤女士、西南交通大学出版社诸位编辑在本丛书出版过程中给予的大力支持和付出的辛勤劳动。
    本丛书以铁路运输领域理论工作者、政策研究人员、政府部门和铁路运输企业相关人士为主要读者对象,旨在为我国全面深化铁路改革提供参考,同时也可供其他感兴趣的广大读者参阅。
    总体来说,本丛书涉及面广,政策性极强,实践价值高,写作难度很大。但是,考虑到当前铁路改革发展形势,迫切需要出版全面深化铁路改革系列丛书以表达作者的想法与建议。限于作者知识结构水平以及我国铁路改革本身的复杂性,本丛书难免有尚待探讨与诸多不足之处,恳请各位同行专家、学者批评指正(意见或建议请通过微信/QQ:54267550发送给作者),以便再版时修正。


    左大杰   
    西南交通大学   
    2019年3月1日
    前 言 
    自2013年铁路政企分开、成立中国铁路总公司以来,我国铁路体制改革受到广泛关注;铁路体制改革已经成为当前经济社会生活中的一个重大现实问题。在全面深化改革以及国有企业改革的大背景下,当前铁路系统在铁路国家所有权政策、网运关系、现代企业制度、混合所有制、投融资体制、债务处置、运输价格、公益性补偿、运行机制、保障机制、监管体制等方面存在一系列深层次问题,个别问题还十分突出。电力、电信等领域的改革都取得了重大突破,而我国铁路改革进程却严重滞后,曾被称为“计划经济的最后堡垒”。直到现在,铁路改革的目标路径仍然不明确。
    本书以党和国家关于国企改革的一系列精神为指导,并结合当前铁路实际情况,提出了全面深化铁路改革应以解决12个关键问题为主要改革目标以及“六步走”的改革实施路径。
    本书分为8章。第1章绪论,讲述研究背景、研究现状、研究目标与意义等,主要从宏观角度讲述国有企业改革背景以及铁路改革背景,并从改革目标与路径角度阐述铁路改革的迫切性与必要性;第2章国外铁路改革目标与路径的实践及启示,着重分析了美国、日本和德国的铁路改革过程以及相关启示;第3章我国国有企业改革目标与路径的实践及启示,主要介绍了电力、电信和石油行业的改革目标与路径;第4章提出全面深化铁路改革的12个目标,并分析铁路改革12个目标之间的相互关系;第5章我国铁路改革的路径,从顶层设计和实施方案两个方面展开分析,其中实施路径分“六步走”,包括改革准备阶段、运营业务公司化(运营资源整合)、网运分离、路网整合(路网资源整合)、铁路国有资产管理体制改革以及配套改革等;第6章我国全面深化铁路改革现有的三类备选方案间的比选,其分别是区域分割方案、网运分离方案和综合改革方案,其中综合改革方案又分为综合改革-魏际刚方案和综合改革-左大杰方案,主要介绍各个备选方案的基本思路、主要特点及可行性,通过对各个备选方案改革目标路径比选,最终建议综合改革-左大杰方案为我国铁路改革的推荐方案;第7章保障机制,分为坚持党的领导、顶层设计、政策保障、立法保障、人才保障、社会舆论保障以及相关配套改革,旨在为铁路改革保驾护航;第8章结论与展望,总结本次研究的主要结论并指出未来仍需研究的问题。
    本书基本框架、总体思路与主要观点由西南交通大学左大杰副教授负责拟定。各章分别由西南交通大学左大杰(第1章、第6章)、黄蓉(第2章、第7章)、陈瑶(第3章)、罗桂蓉(第4章)、唐莉(第5章)、丁祎晨(第8章)撰写。全书由左大杰负责统稿。
    本书作者参阅了大量国内外著作、学术论文和相关文献等资料(由于涉及文献较多,难免出现挂一漏万的情况),在此谨向这些作者表示由衷的谢意!
    由于铁路改革理论与实践仍在快速发展中,加之作者水平和能力所限,书中难免存在不足之处,欢迎批评指正。



    左大杰   
    2018年11月2日
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  1. 第1章  绪  论 001
    1.1  研究背景 001
    1.1.1  全面深化改革背景 001
    1.1.2  国有企业改革历程 003
    1.1.3  中国铁路改革历程 009
    1.1.4  当前铁路改革目标与路径研究现状 016
    1.2  研究意义 022
    1.3  研究内容与研究方法 022
    1.3.1  主要研究内容 022
    1.3.2  研究方法和思路 023
    1.4  本章小结 025
    第2章  国外铁路改革目标与路径的实践及启示 026
    2.1  美国铁路改革目标与路径的实践 026
    2.1.1  改革措施 027
    2.1.2  改革成效 027
    2.1.3  改革目标与路径 029
    2.2  日本铁路改革目标与路径的实践 030
    2.2.1  改革措施 031
    2.2.2  改革成效 032
    2.2.3  改革目标与路径 033
    2.3  德国铁路改革目标与路径的实践 034
    2.3.1  改革措施 034
    2.3.2  改革成效 036
    2.3.3  改革目标与路径 037
    2.4  国外铁路改革对我国铁路改革目标与路径的启示 038
    2.4.1  铁路改革应加强顶层设计,明确
    改革目标与路径 038
    2.4.2  明确政企分开的目标是铁路
    改革成功的关键 038
    2.4.3  改革目标与路径必须符合国情 039
    2.4.4  改革目标与路径应坚持立法先行 039
    2.4.5  在改革路径中充分发挥资本市场的作用 041
    2.5  本章小结 042
    第3章  我国国有企业改革目标与路径的实践及启示 043
    3.1  电力行业改革目标与路径实践 043
    3.1.1  电力行业改革目标 043
    3.1.2  电力行业改革实践 044
    3.1.3  电力行业改革绩效 047
    3.2  电信行业改革目标与路径实践 047
    3.2.1  电信行业改革目标 047
    3.2.2  电信行业改革实践 048
    3.3  石油行业改革目标与路径实践 052
    3.3.1  石油行业发展状况 052
    3.3.2  石油行业改革目标 053
    3.3.3  石油行业改革实践 055
    3.4  我国典型行业改革实践的启示 056
    3.4.1  我国垄断性行业改革路径的主要特点 057
    3.4.2  我国垄断性行业改革对我国
    铁路改革的启示 058
    3.5  本章小结 061
    第4章  全面深化铁路改革的目标 062
    4.1  我国铁路改革总体思路 062
    4.1.1  主要依据 062
    4.1.2  基本原则 064
    4.2  我国铁路改革目标 065
    4.2.1  我国铁路改革应解决的关键问题 065
    4.2.2  我国铁路改革目标的确立 067
    4.2.3  我国铁路改革目标的相互关系 076
    4.3  本章小结 083
    第5章  全面深化铁路改革的实施路径 084
    5.1  顶层设计 084
    5.2  实施方案 086
    5.2.1  改革准备阶段 086
    5.2.2  运营业务公司化(运营资源整合) 098
    5.2.3  网运分离 100
    5.2.4  路网整合(路网资源整合) 103
    5.2.5  铁路国有资产管理体制改革 109
    5.2.6  配套改革 118
    5.3  中国铁路总公司“瘦体健身”浅析 119
    5.4  本章小结 121
    第6章  现有铁路改革方案比选 123
    6.1  区域分割方案 123
    6.1.1  基本思路 123
    6.1.2  主要优点 124
    6.1.3  主要不足 125
    6.1.4  可行性分析 130
    6.2  网运分离方案 131
    6.2.1  基本思路 131
    6.2.2  主要优点 132
    6.2.3  主要不足 133
    6.2.4  可行性分析 133
    6.3  综合改革-魏际刚方案 134
    6.3.1  基本思路 134
    6.3.2  主要优点 136
    6.3.3  主要不足 137
    6.4  综合改革-左大杰方案 138
    6.4.1  基本思路 138
    6.4.2  主要优点 138
    6.4.3  主要不足 139
    6.4.4  可行性分析 140
    6.5  改革方案比选 140
    6.5.1  区域分割方案是铁路改革最不利方案 140
    6.5.2  中国铁路急需综合改革方案 141
    6.5.3 “网运分离”是铁路改革的必然选项 142
    6.5.4 “网运分离”拥有丰富而成功的实践案例 144
    6.5.5 “六步走”路径将充分发挥市场机制作用 145
    6.5.6  中国铁路总公司对改革有重要作用 147
    6.6  本章小结 150
    第7章  铁路改革目标路径的保障机制 151
    7.1  坚持党的领导 151
    7.1.1  党对铁路改革的领导 152
    7.1.2  坚持党的领导的重要性 152
    7.1.3  坚持“稳中求进”的总基调 153
    7.2  加强顶层设计 155
    7.3  加强政策保障 156
    7.3.1  铁路目标与路径的总体政策保障 156
    7.3.2  给予公益性补贴政策 157
    7.3.3  给予税收优惠政策 162
    7.3.4  调整运价管控政策 163
    7.4  加强立法建设 165
    7.4.1  加紧做好铁路改革的立法规划 165
    7.4.2  确立铁路投资主体的法律地位 171
    7.4.3  立法工作应注意的问题 171
    7.5  加强人才培养 175
    7.5.1  优化铁路人才队伍建设的工作机制 175
    7.5.2  构建完善的人才培训体系 176
    7.5.3  强化铁路人才队伍建设 180
    7.5.4  建设高素质经营管理者队伍 181
    7.6  加强社会舆论宣传 184
    7.6.1  加大内部宣传力度 184
    7.6.2  加大外部宣传力度 186
    7.7  相关配套改革 188
    7.7.1  发展资本市场,促进资产的流动 188
    7.7.2  加快建立和完善社会保障体系 190
    7.8  本章小结 192
    第8章  结论与展望 193
    8.1  主要研究内容 193
    8.2  主要研究结论 194
    8.3  未来研究展望 195
    参考文献 197
    后  记 201
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  2. 左大杰,博士,副教授,毕业于西南交通大学交通运输规划与管理专业。研究方向为交通运输系统工程、运输政策。主持国家社会科学基金一般项目1项。发表与选题有关的论文10余篇,报刊文章5篇

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